Adrian Gubčo 09.03.2020 11:20

Apartmány vs. územný plán: Ako ďalej?

V priebehu minulého roka vzbudilo rozhodnutie Magistrátu neuznávať apartmány v Územnom pláne Hlavného mesta SR za občiansku vybavenosť mimoriadnu reakciu odbornej verejnosti. Znepokojenie vyjadrili najmä developeri, poukazujúc na fakt, že tento krok ešte viac zhorší už tak zlú dostupnosť bývania v Bratislave, pričom nerieši podstatu problému: zle nastavený Územný plán.

Zdroj: Atrios

Keďže ide o stále aktuálnu tému, rozhodla sa spoločnosť Atrios zorganizovať v priebehu februára pracovné raňajky, kde o tejto téme diskutovali Dagmar Yoder z Deloitte Legal, Juraj Suchánek z Inštitútu urbánneho rozvoja (IUR), Pavol Čechvala z A3 Architekti, Peter Kerekeš z PKT a Matej Jelínek z Atrios Real Estate. Do diskusie sa zapojil aj právny poradca primátora Andrej Leontiev z kancelárie Taylor Wessing.

Čo sú apartmány?

Úvod diskusie patril k zhodnoteniu známych informácií – aktuálny Územný plán Hlavného mesta SR Bratislavy rigídne stanovuje učité pomery miešania funkcií v priestore mesta, ktoré absolútne neodrážajú potreby aktuálneho rozvoja mesta. Ide nielen o dôsledok nízkej flexibility, ale aj faktu, že ÚP pochádza z roku 2007 a odvtedy bol aktualizovaný len štyrikrát.

Aj kvôli tejto neflexibilite, kedy mesto potrebuje výstavbu nových bytov, no Územný plán (ÚP) predpisuje obrovské plochy občianskej vybavenosti, developeri realizujú apartmány, ktoré nie sú priamo zákonom definované. Zákon pozná iba bytový a nebytový priestor. Ako však pripomenula Dagmar Yoder, v rámci nebytových priestorov existuje kategória prechodného ubytovania, ktorá patrí pod občiansku vybavenosť.

Developeri tak apartmány definujú ako nebytový priestor – apartmán, čo by teoreticky malo byť v poriadku. Problémom však ostáva, že podľa usmernenia Ministerstva dopravy stavebný zákon definuje len nebytové budovy, kým občiansku vybavenosť necháva na obstarávateľa územnoplánovacej dokumentácie, t.j. obec. Tá si môže určiť prípustné stavby v určitom území v záväznej časti územného plánu. Zmena má nastať až v novom Zákone o územnom plánovaní, kde bude občianska vybavenosť definovaná.

Juraj Suchánek z Inštitútu urbánneho rozvoja vyjadril názor, že apartmán by mal byť v územnom pláne definovaný, čo v prípade Bratislavy neplatí. Výsledkom je, že výklad ÚP je voľný, čo treba zmeniť v zmenách a doplnkoch ÚP. V praxi sa podľa Petra Kerekeša stáva, že apartmány bez prídomku nebytový priestor sa bežne zapisujú do katastra ako byty.

Nový prístup Magistrátu vytvára v tomto nejasnom prostredí určitý poriadok, pričom nastáva zhoda, že ide v princípe o správny krok – avšak v nesprávnom čase. V momentálnej situácii vyvolávajú kroky Hlavného mesta samé problémy.

Ako uvádza urbanista Pavol Čechvala, súčasná podoba Územného plánu HMBA je charakteristická veľkým rozsahom plôch pre občiansku vybavenosť a dnes už nezodpovedá súčasným nárokom na využitie územia. Skutočný podiel občianskej vybavenosti by mal byť riešený skôr negociáciou medzi investormi a verejnou správou s prihliadnutím na lokálny kontext, pričom tento je dôležitejší ako definícia apartmánu.

K tomu však nedochádza, namiesto toho sa prísne vyžaduje dodržiavanie existujúcich rigídnych regulatívov, napriek tomu, že všetkým je zrejmé, že sú neaktuálne. Nie je veľmi zložité si predstaviť, čo by sa stalo, keby v posledných piatich rokoch nepribudol ani jeden apartmán – počet dokončených jednotiek by bol možno polovičný, čo by ďalej viedlo k zvýšeniu už tak vysokých cien.

V rámci diskusie bola konfrontovaná prax v developmente s plánmi Hlavného mesta a právnou situáciou v oblasti povoľovania apartmánov. Zdroj: Atrios

Ako postupuje Hlavné mesto

Mesto sa po nástupe aktuálneho vedenia začalo podľa J. Suchánka riadiť publikáciou Plán Bratislava, ktorej princípom bolo vnesenie poriadku do chaosu. S týmto sa možno stotožniť, problémom je však aplikácia – zmena vnímania apartmánov je právne neodôvodniteľná. Ešte väčším problémom je ale neaktuálny Územný plán.

Preto by boli potrebné rýchle lokalitné zmeny v územiach, kde je dnes záujem stavať apartmány a zároveň by tu bolo vhodné stavať byty, ktorým ÚP bráni. Mesto takéto zmeny plánuje, realita je však iná, ako sa predpokladalo, keďže rýchle zmeny ÚP sa nedejú. Pôvodne sa predpokladalo, že zmeny potrvajú približne pol roka, v praxi sa očakáva, že developer môže o nové stanovisko žiadať možno až o dva-tri roky. Mesto stále nemá kapacity na to, aby dokázalo tieto zmeny realizovať rýchlejšie.

Pozitívom ostáva aspoň zastavenie usmernenia Ministerstva dopravy, podľa ktorého sa naraz môže pripravovať len jeden balík zmien a doplnkov ÚP (ZaD), čo by mohlo do budúcnosti urýchliť ich prijímanie. Ešte predtým však treba prijať metodické zmeny, čo sa očakáva ešte v priebehu tohto roka. Každopádne, aj zrýchlenie ZaD pri súčasnom zrušení apartmánov veľmi nepomáha pri dosiahnutí cieľa v oblasti potreby bývania v Bratislave. Tá sa v súčasnosti odhaduje na 40-tisíc bytov.

Ako J. Suchánek doplnil, IUR spracoval z oficiálne zverejnených materiálov Magistrátu analýzu vydaných záväzných stanovísk, v ktorých vidno, ako sa zmena metodiky v posudzovaní apartmánov odrazila na situácii v Bratislave. Podľa tohto materiálu bolo v roku 2019 vydaných najmenej stanovísk od roku 2014 (319, z toho len 103 sa týkalo bývania), a aj v rámci nich mesto prišlo o vyše 400 apartmánov, čo je strata takmer pätina z celkovo povolených rezidenčných jednotiek.  

Z právneho hľadiska situáciu zhodnotila D. Yoder, ktorá vyjadrila názor, že mesto neposudzuje apartmány ako právnu kategóriu, ale vyslovene funkčnú. Pre mesto je to teoreticky nebezpečná situácia, lebo by mohla byť právne napadnuteľná, zvášť s ohľadom na absenciu presnej definície bývania a občianskej vybavenosti.

Plán Zmien a doplnkov Územného plánu je dnes už v meškaní približne pol roka. Zdroj: Bratislava - Hlavné mesto SR

Zrealizované a pripravované zmeny

Postoje Hlavného mesta bližšie predstavil Andrej Leontiev, ktorý vysvetlil, že mesto si je vedomé, že také množstvá občianskej vybavenosti v Územnom pláne už nie sú potrebné. Nanešťastie sa však ukazuje, že zmeny ÚP budú trvať dlhšie, ako sa čakalo. Vo všeobecnosti sa stotožňuje s potrebou zmien plánu aj zmien definícií, čo sú ale dlhodobé ciele.

Z krátkodobých cieľov bolo kľúčové vnesenie predvídateľného správania do územnoplánovacieho procesu a preverovanie reálneho stavu v rámci záväzných stanovísk. Magistrát má za to, že takto vlastne dodržuje zákon a kritiku odmieta. Tá skutočne zaznieva a medzi developermi sa už otvorene hovorí o „pražskom scenári“, kde kvôli mimoriadne pomalému povoľovaniu výstavba v meste takmer zamrzla a ceny bývania vystrelili masívne nahor.

Nádej vzbudzujú niektoré z pripravovaných zmien. Najbližšie by to mali byť Zmeny a doplnky 06, ktoré sa týkajú viacerých metodických zmien, vrátane úprav podielu bývania v rámci funkcie 501 – Bývanie a občianska vybavenosť mestského a nadmestského významu, kde sa má zvýšiť podiel bývania, zmeny sa však nechystajú v prípade funkcie s kódom 201 – Občianska vybavenosť mestského a nadmestského významu, kde podiel bývania ostáva zachovaný na úrovni 30% (ide zároveň o najviac kritizovanú súčasť ÚP). Na základe fiaska ZaD 04, kde sa toto navrhovalo (zvýšenie bývania na 40%), sa mesto rozhodlo takéto prípady radšej posudzovať individuálne.

Mesto okrem toho pripravuje preklasifikovanie niektorých území v meste v rámci ZaD 06, ktorého cieľom je budovanie nájomného bývania. NIMBY reakcia však bola silnejšia, ako sa predpokladalo, čo ukazuje, že prílišná transparentnosť je niekedy na škodu. Metropolitný inštitút Bratislavy, kde nedávno vznikol odbor participácie, preto vyvinul participačný manuál, aby nedošlo pri tvorbe nového ÚP k patovej situácii v súvislosti s účasťou občanov.

Magistrát popritom pripomína, že už prijal viacero krokov, ktoré podľa neho zlepšia fungovanie povoľovania a výstavby v Bratislave. Prvým z nich je vznik komisie, ktorá posudzuje vhodnosť území pre výstavbu pri snahe o zmenu ÚP – teda sa týka veľkých developmentov, ktoré potrebujú úpravu ÚP alebo prijatie územného plánu zóny. Komisia dokáže vydať stanovisko k investičnému zámeru ešte pred vydaním záverečného stanoviska a odsúhlasenia zmien v zastupiteľstve, pričom toto stanovisko má poradný hlas. Komisia je vedená viceprimátorkou Luciou Štasselovou. Podľa IURu, stanovisko k investičnému zámeru by bolo vhodné aj pre projekty, ktoré nie sú v súlade s ÚP, ale v prípade jeho úpravy s ním bude súhlasiť.

Ďalšou novinkou je síce oneskorené, ale predsa len zrealizované podávanie žiadostí o záväzné stanovisko elektronickým spôsobom. Systém zatiaľ nefunguje aj pre veľké projekty, inak sa však predpokladá veľké zrýchlenie povoľovacieho procesu. V minulosti bolo totiž najväčším problémom „putovanie“ dokumentácie naprieč jednotlivými odbormi na Magistráte, ktoré trvalo neúmerne dlho. V novej situácii dostávajú všetky odbory dokumentáciu na vyjadrenie v jednej chvíli.

Andrej Leontiev oboznámil diskutujúcich s aktuálnymi postojmi Hlavného mesta. Zdroj: Atrios

Budúcnosť Územného plánu

Mesto potvrdzuje, že má víziu zmeniť podobu Územného plánu: nemalo by už ísť o veľa štvorčekov s obrovským množstvom funkcií, ale o plán s oveľa menším počtom kategórií (hovorí sa o štyroch). Takýmto spôsobom by sa mala dosiahnuť oveľa väčšia flexibilita plánu, ktorý bude schopný lepšie reagovať na aktuálne potreby a dopyt. Nebude tak potrebné roky čakať na Zmeny a doplnky Územného plánu.

Mesto však pripomína, že to je dlhodobá snaha, čo IUR potvrdzuje – príprava plánu môže trvať až desať rokov. Je to ďaleko nad rámec volebného obdobia, preto musí Magistrát podľa Andreja Leontieva uvažovať aj politicky a zabezpečiť si znovuzvolenie, aby dokázal naďalej celý proces viesť. Nejde podľa neho o populizmus, ale o problém krátkeho volebného obdobia a hľadania vyváženosti medzi dlhodobou víziou a možnosťou ju realizovať.

Inštitút urbánneho rozvoja pripomína, že mesto by tak či tak malo pravidelne Územný plán aktualizovať, a to podľa zákona, v realite sa to však nedeje. To treba zmeniť a hľadať možnosti priebežných zmien, a prekonať pritom politické prekážky. Nástrojom k tomu by mola byť spoločná komunikácia IURu a Hlavného mesta, ktorá by viac hovorila o potrebe výstavby a dostupného bývania. Táto stratégia sa už tvorí, mesto by však nemalo byť za obhajcu developerov, ale hájiť odborné závery.

Nástroj na to už vzniká – je ním Metropolitný inštitút Bratislavy, ktorý bude tvoriť odborné analýzy. Magistrát aj IUR pripúšťajú, že jeho budovanie nie je jednoduché, čo sa týka najmä presunu časti zamestnancov z Magistrátu na MIB. Hlavné mesto optimisticky predpokladalo, že toto zvládne už minulú jeseň, v praxi však tento plán zlyhal. Územné plánovanie by sa malo do agendy MIBu dostať až v najbližších mesiacoch.

Dnes je Územný plán preplnený rozličnými farbami a problém je obrovský objem občianskej vybavenosti mestského a nadmestského významu (červenou). Postupne rastie tlak na zmenu. Zdroj: Bratislava - Hlavné mesto SR

Záver

Od poslednej diskusie na túto tému, ktorá prebehla na minuloročnej konferencii CEDES 2019, sa mnohé optimistické plány Magistrátu značne zreálnili po strete s praxou. K problémom patria nedostatočné ľudské kapacity aj odpor verejnosti či politikov, čo neumožňuje rýchlejšie implementovanie mnohých ambicióznych vízií ani zlepšovanie dostupnosti bývania.

V čoraz väčšej miere si odborná verejnosť, vrátane zástupcov samosprávy, uvedomuje kritický stav v oblasti dostupnosti bývania. Pri bežnej ročnej produkcii na úrovni okolo 2-tisíc bytov (a apartmánov) sa cieľ 40-tisíc nových bytov dá dosiahnuť za 20 rokov, medzičasom však treba započítať meniace sa charakteristiky súvisiace s degradáciou staršieho bytového fondu či vplyvu migrácie či demografie. Plán sa tak javí ako nedosiahnuteľný.

Do toho vstupuje ešte ukončenie povoľovania apartmánov a prísneješie posudzovanie projektov, vrátane viacerých, kde je výklad ÚP sporný, čím Bratislava, ak sa potvrdia štatistiky IURu, príde o pätinu novoplánovaných rezidenčných jednotiek (mimochodom, asi polovica Magistrátom povolených bytov v roku 2019 pripadá na jediný projekt – Slnečnice). Ide o zásadnú stratu, čo je v aktuálnej kritickej situácii jednoznačne nesprávne.

Za iných okolností by bol samozrejme prístup Hlavného mesta chvályhodný a dalo by sa s ním súhlasiť, lebo koreň problému leží inde – v Územnom pláne, ktorý je založený na zastaraných predpokladoch a je v niektorých veciach príliš rigídny. Dnes sme však v stave, že sa dostávame na hranu možností výstavby v Bratislave, na čo trh reaguje predražovaním a stavebný rozvoj presunom ťažiska výstavby na predmestia.

Výsledkom nie je „klepnutie po prstoch developerom“, ako sa mnohí tešia, ale zhoršenie situácie obyvateľov mesta, ktorí buď hľadajú nové bývanie, alebo zažívajú negatívne dôsledky rastu predmestí. Zle je na tom aj mesto, lebo sa mu zvyšujú náklady na modernizáciu dopravnej infraštruktúry alebo správu územia. Len BVS má investičný dlh vo výške 600 miliónov eur, do čoho treba zarátať aj rozvoj kanalizácie v nových štvrtiach v okolí metropoly.

Zákaz stavať apartmány tak prišiel v nesprávnom čase a Bratislava naň doplatí. Ak už malo toto rozhodnutie prísť, malo sa tak stať až po skutočnom naštartovaní prijímania zmien a doplnkov ÚP a nastavení všetkých procesov tak, aby bolo posudzovanie zmien efektívne a rýchle. Mesto si však vybralo populizmus.

Ako to už pri populizme býva, za lákavou fasádou sa skrýva úpadok. A ten bude cítiť už čoskoro.

Sledujte YIM.BA na Instagrame.

Sledujte YIM.BA na YouTube.