Adrian Gubčo 07.11.2018 15:00

Úlohy pre (staro)nového primátora, časť 2.: Dostupnosť bývania a regulácie

Už o niekoľko dní budú Komunálne voľby, ktorých výsledok môže zásadne ovplyvniť podobu rozvoja Bratislavy v najbližšom období. Pre primátora (primátorku), ktorý z nich vzíde, ale aj zastupiteľský zbor, vyplýva viacero zásadných úloh, ktoré predstavím v troch článkoch. Toto je druhý, prvý nájdete tu.

V tomto druhom príspevku sa chcem pozrieť na dostupnosť bývania, ktorú som v nedávnom článku označil za možný najväčší probém Bratislavy, a to aj s vedomím, že mnohí by asi poukázali na dopravu. Okrem viacerých krokov, ktoré by sme mali očakávať od dobrého primátora / primátorky, chcem upozorniť aj na potrebu zmeny viacerých súvisiacich regulatívov a noriem, ktoré negatívne ovplyvňuju dostupnosť bývania aj kvalitu života v meste.

Chcem ešte v úvode pripomenúť, že hoci ako súkromná osoba mám svoje presvedčenie, v tomto článku budem písať len o odborných aspektoch riadenia rozvoja mesta v budúcnosti. Nebudem odporúčať žiadneho kandidáta, to nechám na rozhodnutie čitateľov. Blog YIM.BA je apolitický a nebudem hodnotiť konkrétne programy, len všeobecné požiadavky, ktoré by mal splniť ktokoľvek, kto vzíde z volieb ako víťaz.

Prečo je dostupnosť bývania dôležitá

Vo vyššie zmieňovanom článku som naznačil, aké riziká v súvislosti s nedostupnosťou bývania hrozia. Na tomto mieste ich len pripomeniem: v prípade obyvateľov zo strednej vrstvy sa dá predpokladať, že si bývanie budú hľadať na bratislavských predmestiach, čo povedie k úpadku komerčného života a malého podnikania v Bratislave, k dopravným problémom a k mimoriadnej záťaži na prírodnú krajinu. U nízkopríjmových skupín to môže viesť až ku getoizácii alebo dokonca k zvýšenému riziku bezdomovectva. Celková nedostupnosť bývania povedie k zhoršeniu ekonomickej výkonnosti Bratislavy a k jej celkovému úpadku. Talentovaní ľudia namiesto života v Bratislave uprednostnia iné, dostupnejšie mestá s vyššou kvalitou života.

Nejde o plané reči – koniec-koncov, bratislavské predmestia sa aktuálne rozvíjajú mimoriadnym tempom, novú chuť dodala investorom výstavba rýchlostnej cesty R7. Najviditeľnejším dôsledkom sú dopravné kongescie (zápchy), ktoré sú každodennou realitou. Menej viditeľné je postupné znehodnocovanie zdrojov pitnej vody, čo je v kontexte klimatických zmien veľmi vážna hrozba.

Zodpovedný primátor si musí byť vedomý rizika, ktoré suburbanizácia predstavuje. Jej najlepšou prevenciou je poskytnutie dostupného bývania priamo v meste s dobrým napojením na verejnú dopravu. Kvôli tomu ale bude potrebné prijať súbor krokov, ktoré si budú vyžadovať odvahu a kvalitné riadenie. Primátor bude musieť riskovať vlastnú popularitu, výsledkom však budú lepšie základy pre budúci rozvoj a atraktivitu mesta.

Dom na Čapajevovej ulici v Petržalke je posledným nájomným mestským domom za posledné štyri roky

Začať budovať dostupné bývanie

V súčasnej situácii nie je trhový systém schopný sám riešiť otázku dostupnosti bývania a dá sa predpokladať, že ani pri úplnej deregulácii by to tak nebolo, keďže časť ľudí aj tak nebude schopná si bývanie vlastnými silami zabezpečiť. Kde zlyháva trh, musí nastúpiť verejný sektor.

Hlavné mesto má aktuálne k dispozícii 872 nájomných bytov, ďalšie kapacity v dvoch ubytovniach v Petržalke a Dúbravke. Mestské časti disponujú celkovo asi dvomi tisíckami bytov, celkovo to vychádza na približne 3-tisíc bytov. Brno má približne 30-tisíc bytov, Viedeň astronomických 220-tisíc bytov, budovaných kontinuálne už od medzivojnového obdobia, vďaka čomu si vyslúžila prvé miesto v rebríčku kvality života pre expatov od spoločnosti Mercer (je to aj najznámejší rebríček, hoci nie najlepší).

Aj vďaka týmto bytom do týchto miest prúdia tisíce nových obyvateľov, ktorí prispievajú pri rozvoji komunít či podnikania. Problémy s bezdomovectvom sú výrazne nižšie a verejný sektor získava cez nájmy a prílev ľudí s trvalým pobytom mohutné prostriedky do svojho rozpočtu.

Bratislava bude musieť za každých okolností začať s výstavbou nájomných bytov a využívať pre to pozemky, ktoré má k dispozícii. Nanešťastie, mestská firma zodpovedná za dané projekty – Generálny investor Bratislavy (GIB) – je prakticky nefunkčný a personálne vyprázdnený. Zlyháva projektov príprava a tých niekoľko projektov, ktoré mesto má, je buď nekvalitných alebo politicky ťažko presaditeľných, pretože prakticky v každej lokalite, kde je navrhnutá výstavba nájomných bytov, proti tomu protestujú miestni obyvatelia.

Víťaz volieb bude musieť ignorovať náreky lokálnych NIMBYs, ale zároveň aj prepracovať a skvalitniť projekty, aby urbanisticky dobre dopĺňali zasiahnuté lokality. Čo sa týka financovania, okrem vlastných zdrojov sa núka predovšetkým využitie príspevkov zo Štátneho fondu rozvoja bývania  čiastočne príjmy z Poplatku za rozvoj. Priestor pre spoluprácu sa otvára aj v prípade nových developmentov, kde má mesto možnosti vyrokovať vyčlenenie určitého počtu bytov výmenou za akceptovateľné výhody pre developera.

Výsledkom by mal byť prírastok bytov v správe mesta, príp. mestských častí. Reálna ročná potreba sa pohybuje v rádovo tisícoch bytov, čo je zatiaľ nedosiahnuteľná méta. Bez toho, aby sa začalo, sa však bude situácia iba zhoršovať.

Zahusťovanie ako cesta k lepšiemu mestu

Týmto opäť nadviažem už na dávnejšie publikovaný príspevok, ako aj na riadky vyššie. Ak chce budúci primátor nielen zlepšiť dostupnosť bývania, ale zároveň aj prospieť mestu, novobudované nájomné byty či projekty všeobecne sa musia koncentrovať v už zastavaných oblastiach alebo brownfieldoch.

Zahusťovanie je pre mnohých, predovšetkým laických obyvateľov, desivý strašiak, keďže automatická predstava spočíva v zastavaní parkových plôch. To sa však ani teraz, azda s pár výnimkami, v Bratislave nedeje. Nové zahusťovacie projekty sa v drvivej väčšine realizujú buď na miestach bývalých priemyslených podnikov alebo na nevyužívaných prázdnych trávnikoch, ktorých existencia vnútri miest je nielen zbytočná, ale v prípade ich intenzívneho udržiavania môže byť aj škodlivá.

Oproti tomu stoja faktory v prospech zahusťovania: zlepšenie efektivity verejnej dopravy, zlepšenie efektivity správy územia, väčšie disponibilné prostriedky pre zlepšovanie úrovne verejných priestranstiev (vrátane zelene), pokles nárokov na využívanie osobných automobilov alebo zlepšenie možností pre rozvoj malého podnikania (keďže sa zvyšuje koncentrácia potenciálnych zákazníkov). Štatistiky ukazujú, že medzi mestami s najvyššou kvalitou života sú najmä hustejšie zastavané a zaľudnené mestá. Bratislava k takým nepatrí.

Novopripravované Územné plány a Územné plány zón by teda mali smerovať výstavbu dovnútra mesta a pokiaľ možno ju uľahčovať. Ideálnym kandidátom pre rozsiahlejšiu výstavbu sú viaceré prázdne postidnustriálne areály, ktoré možno nájsť najmä v lokalite Mlynské nivy, Petržalka – Matador, Nové Mesto – Istrochem, v okolí Račianskej ulice, Koceľovej ulice a inde.

Ďalším nevyužitým územím je zóna Nové Lido, kde treba urýchliť zmenu Územného plánu v prospech výstavby, okolie budúcej električkovej trate v Petržalke, kde je dosť priestoru pre výstavbu aj zriadenie rozsiahleho líniového parku okolo Chorvátskeho ramena, alebo oblasť Krčace s dobrým dopravným napojením vďaka električkovej trati.

Vedenie mesta musí podporiť výstavbu práve v týchto územiach, pričom by malo vyvíjať incentívy pre investorov. Vzorovým príkladom, ako takéto transformácie realizovať, je londýnsky prístup v podobe zriadenia tzv. Opportunity Areas, kde mesto poskytuje nielen poradenstvo, ale aktívne pristupuje napríklad k zlepšovaniu infraštruktúry v oblasti výmenou za také plánovanie, ktoré spĺňa požiadavky verejného aj súkromného sektora.

Zlacniť byty mäkkšími reguláciami

Vyššie je napísané, že verejný sektor musí zastúpiť súkromný tam, kde voľný trh nie je schopný pomôcť. Toto platí, na druhej strane je ale pravda, že dostupnosť bývania by bola lepšia, keby developeri neboli zaťažovaní mnohými predpismi a normami, ktoré sú napriek ušľachtilým ideálom kontraproduktívne.

Územný plán

Prvým problémom je Územný plán. V pondelok som naznačil, že funkčná regulácia v súčasnej podobe je nezmysel. Právne záväzný regulačný nástroj, vznikajúci v určitom období, nemôže ani pri najlepšom vedomí autorov s určitosťou predvídať, ako sa bude mesto vyvíjať o desať rokov neskôr – nie je možné povedať, koľko bytov si bude vyžadovať aktuálna situácia, či v lokalite nezanikne potenciál pre budovanie občianskej vybavenosti, ak napríklad tento potenciál vyčerpajú nákupné centrá, nedá sa presne predvídať, ako sa budú meniť pracovné nároky.

Napriek tomu, developeri sú tak či tak viazaní Územným plánom. Aj preto vznikajú rozličné kľučky, napríklad v podobe budovania apartmánov, kedy sa developeri snažia z absurdnej situácie vykorčuľovať a aspoň čiastočne zmierniť škody.

Budúci Územný plán by nemal presne predpisovať funkcie pre kždý jednotlivý pozemok, namiesto toho sa ako vhodný ukazuje princíp, platný v pražskom Metropolitnom pláne – pracovať s funkčnými lokalitami, teda širšími územiami, kde sa dá dosiahnuť funkčná rozmanitosť s prihliadnutím na ich charakter.

Obyvatelia protestujú proti výstavbe bez parkovania. Zdroj: Jozef Jakubčo via SME

Parkovanie

Druhým mimoriadne negatívnym prvkom je parkovacia norma. Tá predpisuje každému investorovi vybudovať určitý minimálny počet parkovacích miest s ohľadom na počet bytov či predpokladaný počet zamestnancov. Slovenské normy sú mimoriadne prísne a len v obmedzenej miere reflektujú polohu investície alebo dostupnosť verejnej dopravy.

Výsledkom je masívne predražovanie výstavby, keďže pri mnohých projektoch sa dá parkovanie budovať len v podzemí, čo sa vo výsledku odrazí na koncovej cene bývania. Developeri nútia klientov kupovať si parkovacie miesta, pričom štandardná cena presahuje aj 10-tisíc eur, hlavne pri vnútromestských projektoch. To vedie k zvyšovaniu automobilovej dopravy, keďže takýto prístup priamo motivuje obyvateľov, aby auto využívali.

Pri tejto otázke treba zásadne obrátiť prístup, ktorý dnes hovorí, že v meste je málo parkovacích miest. To však nie je pravda. V Bratislave je dnes jednoducho priveľa áut – viac, než na koľko bolo mesto budované a viac, než koľko je prijateľné. Preto treba zmeniť metodiku aj pri parkovacích normách.

Ako najvhodnejší spôsob sa ukazuje postup z Berlína a najnovšie aj z Prahy (str. 98), kde sa okrem parkovacích miním stanovujú aj parkovacie maximá. V rámci povoľovania sa tak určí interval počtu parkovacích miest, ktoré je možné postaviť, s tým, že developer si učí výslednú hodnotu sám – developer vie totiž najlepšie, pre koho ide projekt budovať a čo daná klientela asi očakáva. Ak chce primátor prispieť k upokojeniu dopravy v Bratislave, obmedzovanie počtu áut redukciou počtu parkovacích miest je najefektívnejšia metóda.

Mimochodom, parkovacia norma poskytuje aj možnosti pre spoluprácu medzi súkromným a verejným sektorom – mesto by mohlo odpustiť developerovi budovanie takého počtu parkovacích miest výmenou za preveenie určitého počtu bytov do obecného vlastníctva. Najmä pri veľkých developmentoch by to mohlo byť lákavé a mesto by takýmto spôsobom zabilo dve muchy jednou ranou.

Svetlotechnika

Mesto Praha nedávno s nadšením ohlásilo, že sa vracia k budovaniu kompaktného, blokového a kvalitného mesta po vzore štvrí ako Dejvice alebo Vinohrady. Predpokladom pre to bolo prekonanie prísnych noriem na preslnenie bytov, ktoré obmedzovali výstavbu blokov, kde by časť bytov mala okná orientované na sever.

Takéto predpisy platia aj pre Slovensko a podľa nich musí 1. marca do bytu, resp. do jednotky označenej ako byt, dopadať aspoň 90 minút priame slnečné svetlo. Tie jednotky, ktoré toto nespĺňajú, sú potom označované ako apartmány a platia pre ne iné pravidlá. Zároveň to zhoršuje návratnosť investície pre developerov, čo vedie k tomu, že sa uprednostňuje riadková zástavba pred tradičnými blokmi, aj keď tieto sú z hľadiska urbanistickej efektivity najlepšie.

Dané normy reagovali na realitu medzivojnových miest, resp. miest ešte pred Prvou svetovou vojnou, kedy vplyvom prudkej industrializácie dochádzalo k obrovskému preľudneniu a chudobnejšie vrstvy obyvateľstva žili mnohokrát v katastrofálnych hygienických podmienkach bez prístupu k slnečnému svetlu alebo čistému vzduchu.

To je však dnes dávno prekonané a tieto veci sa dajú regulovať inými spôsobmi – napríklad Územnými plánmi zón, ktoré presne definujú umiestnenie stavieb, stavebné a uličné čiary, výšky aj odstupy. Dostatok svetla tak možno garantovať aj naďalej, kým mesto sa môže vyvíjať udržateľnejším a lepším spôsobom.

Bratislavské stavebné predpisy

Tak parkovacie normy, svetlotechnika, ale aj mnoho ďalších noriem sa odvíja od Stavebného zákona či ďalších zákonov, na ktoré mesto, a teda ani primátor, nemá priamy dosah. Niektoré riadky vyššie tak ostávajú v rovine teoretických úvah, to však neznamená, že od primátora nemáme očakávať iniciatívu v tom, aby sa to zmenilo.

Praha, ku ktorej sa možno opäť obrátiť ako na vzor, narozdiel od Bratislavy možnosť tvoriť si vlastné predpisy má. Ide do istej miery o historický relikt, pochádzajúci z roku 1922, kedy sa pôvodná historická Praha zmenila na „Veľkú Prahu“ a bolo pripojených mnoho predtým samostatných štvrtí a obcí. Bolo potrebné akútne riešiť regulačné otázky v množstve dovtedy autonómne sa vyvíjajúcich častiach mesta a z tohto dôvodu prezident republiky umožnil Prahe určovať si vlastné, špecifické pravidlá. Hlavnému mestu Česka to však ostalo dodnes a ukazuje sa, že ide o veľmi potrebný a dôležitý nástroj.

Bratislava nie je v celkom nepodobnej situácii. Veľkosťou a charakterom je radikálne odlišná od zvyšku Slovenska a výstavba v metropole si vyžaduje oveľa flexibilnejšie nástroje, ako s ňou narábať. Požiadavky na zabezpečenie funkcií, dopravné vybavenie, ekonomický rozvoj a v neposlednom rade dostupnosť bývania sú oveľa akútnejšie ako v menších mestách. Aj z týchto dôvodov potrebuje Bratislava mať možnosť tvoriť si vlastné, prispôsobené predpisy.

Aktuálne je v príprave nový Stavebný zákon, ktorý nahradí pôvodný, ktorý je s početnými novelizáciami platný od roku 1976. Podľa mne známych informácii, Zákon by mal byť čoskoro predložený do medzirezortného pripomienkovacieho konania. Hoci som vyvíjal určitú osobnú iniciatívu, aby sa v Zákone objavila klauzula o možnosti tvorby vlastných predpisov pre Bratislavu, podľa všetkého sa do Zákona nedostala.

Primátor Hlavného mesta SR má však samozrejme úplne inú vyjednávaciu pozíciu. Tvorba vlastných predpisov by mala byť jednou z maximálnych priorít, s prednosťou pred možno viac viditeľnými, no oveľa menej dôležitými zásahmi. Presne na takýchto veciach sa ukáže, či líder, ktorý bude po sobotných voľbách viesť Bratislavu, prijíma funkciu zodpovedne, alebo ide skôr o osobnú prezentáciu.

Povoľovanie nových projektov

Veľký priestor pre zlacnenie projektov a tým pádom aj bývania je urýchlenie procesov povoľovania, v ktorom si môže Slovensko pripísať tragické výsledky – podľa portálu Doing Business sme v rýchlosti povoľovania na 143. mieste zo 186 hodnotených krajín sveta. Pred nami je aj Ukrajina a vzhľadom na našu pozíciu v rebríčku sme bližšie k Čadu, Somálsku alebo Jemenu ako k nášmu východnému susedovi.

Z pohľadu primátora je zásadná fáza udeľovania tzv. záväzného stanoviska, kedy sa Hlavné mesto vyjadruje k projektu a overuje súlad zámeru s Územným plánom. Proces nie je celkom transparentný a predovšetkým neexistuje zákonom vyžadovaná lehota na vyjadrenie Hlavného mesta.

To v praxi vedie k tomu, že vydanie záväzného stanoviska sa môže natiahnuť aj na rok, čo je pre developera výrazná strata, ktorá sa musí premietnuť inde – do koncových cien pre klientov. Okrem toho, niekedy je vydanie záväzného stanoviska aj politickým nástrojom, čo je neprijateľné.

Jednou z foriem riešenia, ktorá je typická najmä pre anglosaské krajiny, je delegovanie rozhodovania na projektových koordinátorov, ktorí sú verejne známi a zodpovedajú za schvaľovanie pridelených projektov. Súčasťou procesu je intenzívna komunikácia medzi oboma stranami, pričom koordinátor hľadá spôsoby, ako čo najlepšie zámer prispôsobiť verejnému záujmu. Investor dostáva spätnú väzbu, ktorú môže do projektu zapracovať.

Ide o efektívny a účinný nástroj, ktorý v zahraničí dobre funguje. Pokiaľ investor splní všetky podmienky, dané koordinátorom, záväzné stanovisko je udelené. Nutnými predpokladmi sú však pevne stanovené lehoty, ideálne do 60 dní, ako aj prítomnosť vysoko kvalifikovaných koordinátorov. Najlepším predpokladom pre to je adekvátne ohodnotenie takýchto zamestnancov, čo je zvlášť v prostredí developmentu, kde sa rozhoduje a obrovských čiastkach peňazí, vhodná forma prevencie možnej korupcie.

Developer v rámci vyvolanej investície vybudoval cyklotrasu. Úpravy v legislatíve by mohli podobné investície zefektívniť

Poplatok za rozvoj

Poslednou témou, ktorej sa treba v súvislosti s dostupnosťou bývania dotknúť, je Poplatok za rozvoj a jeho nastavenie.

Poplatok za rozvoj predstavuje nástroj, ako majú developeri kompenzovať samospráve zaťaženie, ktoré v území vzniklo prostredníctvom ich investície – napríklad sa zvýšil tlak na zabezpečenie predškolskej starostlivosti, došlo k úbytku zelene a podobne. Investor v takejto situácii uhradí poplatok v určitej výške, ktorý verejná správa použije na kapitálové investície v podobe výstavby novej škôlky alebo revitalizácie parku. Podobné mechanizmy fungujú aj v zahraničí a na Slovensku s ním prišli samotní developeri.

Nanešťastie však došlo k výrazným korekciám, ktoré z vhodného nástroja, ktorého cieľom bolo, orkem iného, obmedziť priestor pre korupciu, spravili paškvil. Transparentnosť sa zhoršila, z poplatku boli pôvodne vyňaté domy do sto metrov štvorcových, čo len podporilo suburbanizáciu, a predovšetkým, nebol splnený kľúčový predpoklad: aby si developeri mohli z poplatku odpočítať tzv. vyvolané investície, teda nutné investície do okolia projektu, napríklad opravu ulice alebo výstavbu cyklotrasy. Výsledkom je dodatočné zdanenie výstavby, ktoré si opäť odnesú len klienti.

Ak by Poplatok za rozvoj fungoval v zmysle pôvodného návrhu, developeri by boli viac motivovaní do tvorby kvalitných riešení priamo v rámci jednotlivých projektov a vďaka súkromnému financovaniu by išlo aj o oveľa efektívnejšie vynaložené peniaze. Nové škôlky, parčíky, cyklotrasy či komunitné centrá by vznikali priamo v rámci developmentov a samospráva by nebola zaťažená náročnou projektovou prípravou a mohla prostriedky použiť na iné, dôležitejšie zámery. Priestor pre vyjednávanie ohľadne výšky vyvolaných investícii by sa eliminoval, čím by sa stransparentnil celý proces.

Poplatok za rozvoj je tak dnes skôr negatívom ako pozitívom. Mesto zatiaľ takmer žiadne prostriedky nezískalo, nemá vytvorený žiaden rozvojový fond a zhoršilo dostupnosť bývania. Väčšina samospráv automaticky schválila najvyššiu sadzbu poplatku (35 eur / štvorcový meter plochy nadzemnej časti stavby) a peniaze sa vyberajú aj za chodby, schodiská či výťahové šachty – teda nie len za reálne zaťažujúce plochy bytov či kancelárii. To dostupnosť bývania len zhoršuje.

Ide o ďalší priestor, kde môže primátor zasiahnuť, aby zlepšil možnosti bývania a prispel ku kvalitnejšiemu rozvoju mesta.

Záver

Opatrenia, popísané v tomto článku, patria z pohľadu bežného obyvateľa k málo viditeľným a ich efekty prejavia až v dlhšom časovom horizonte. Ide však všetko o veľmi potrebné opatrenia, čoho si musí byť dobrý primátor vedomý.

Je zrejmé, že si to vyžaduje určitú odbornosť, keď už nie jeho/jej, tak aspoň blízkych a kľúčových spolupracovníkov, ktorí budú danými úlohami poverení. Zároveň si to vyžaduje aj odvahu, keďže oponenti to určite označia za nadbiehanie developerom, čo je bohužiaľ v Bratislave ešte stále negatívne slovo.

Úspešní primátori sú však vnímaní podľa výsledkov.

V poslednom článku sa pozriem na tretiu zásadnú tému, ktorú bude musieť (staro)nový primátor riešiť: downtown, nábrežie a vznik nového centra Bratislavy.

DISCLAIMER: Autorsky som sa spolupodieľal na tvorbe materiálu Plán Bratislava - Návod pre lepšie mesto, o ktorý sa jeden z kandidátov vo svojom programe opiera. Cieľom tohto článku však nie je nijakým spôsobom hodnotiť programy jednotlivých kandidátov / kandidátiek ani vytvárať volebné odporúčania.

Sledujte YIM.BA na Instagrame.

Sledujte YIM.BA na YouTube.