Adrian Gubčo 18.10.2023 17:39

Koniec rozvoja miest? Chystá sa zákon, ktorý ohrozuje budúcnosť Bratislavy i Slovenska

Cieľom tvorby novej legislatívy by malo byť vytváranie podmienok pre udržateľný ekonomický a spoločenský rozvoj štátu. Jednotliví aktéri však majú rozličné predstavy o tom, čo je prospešné. Vzniknúť tak môžu zákony, ktoré namiesto rozvoja spôsobia úpadok – aj keď skrytý za peknými slovami. Taká je aj realita Zákona o krajinnom plánovaní.

Ilustračné zábery. Autor: Nino Belovič / YIM.BA

Dôležitá novela pre životné prostredie?

Na konci augusta bol do zrýchleného medzirezortného pripomienkového konania predložený Zákon o krajinnom plánovaní. Jeho cieľom je podľa predkladateľov z Ministerstva životného prostredia SR (MŽP SR) zvýšiť a zlepšiť ochranu, obnovu a tvorbu krajiny. Vytvoriť by sa mal nástroj integrovaného manažmentu krajiny, ktorým sa má zabezpečiť udržateľný rozvoj a starostlivosť o životné prostredie.

Rezort tým chce vstúpiť priamo do procesov územného plánovania. „S nadväzujúcimi metodickými dokumentami a mapovými podkladmi bude zákon dôležitým odborným podkladom pre územnoplánovaciu dokumentáciu a následné schvaľovacie procesy pre povoľovanie stavieb a činnosti,“ uviedol rezort. Doplnil, že na základe zákona by mali byť podporované adaptačné oparenia na zmenu klímy v krajine mimo chránených území.

Materiál taktiež uvádza, že sa podporia opatrenia, smerujúce k zachovaniu a ochrane krajinnej štruktúry a jej prvkov, ktoré významne prispievajú k mitigácii a adaptácii na zmenu klímy – alejí, vetrolamov, skupín stromov, lesíkov, kamenných plotov s krovinami a rigolmi a i. „Reforma prispeje aj k podpore zachovania biodiverzity vo voľnej krajine a vytvorí podmienky na prežitie pôvodných druhov rastlín a živočíchov napriek klimatickým zmenám,“ tvrdí MŽP SR.

Reforma krajinného plánovania má určiť kompetencie MŽP SR a okresných úradov v rámci schvaľovania dokumentácie krajinného plánovania. Rovnako stanovuje podmienky na to, kto môže byť spracovateľom dokumentácie krajinného plánovania, ako aj podmienky, ktoré musí dokumentácia krajinného plánovania spĺňať.

Dôležité je pripomenúť, že novela patrí medzi hlavné reformy, obsiahnuté v Pláne obnovy a odolnosti SR. Jej prijatie je preto podľa ministerstva potrebné vzhľadom na záväzky, ku ktorým sa Slovensko prihlásilo podpisom Európskeho dohovoru o krajine ešte v roku 2005.

Napriek tomu novelu Zákona o krajinnom plánovaní odmietla Národná rada SR v marci tohto roka. Nové znenie návrhu sa od pôvodného pritom líši iba v niektorých detailoch.

Štát chce ochraňovať prírodu a zadržiavať dažďovú vodu, k existujúcej legislatíve pridáva ďalšiu. Autor: Nino Belovič / YIM.BA

V čom sú problémy novej legislatívy

Národná rada SR nebola jedinou inštitúciou, ktorá zákon odmieta (v minulosti už viackrát). V skutočnosti proti nemu panuje takmer univerzálny odpor naprieč všetkými relevantnými aktérmi, vstupujúcimi do procesov územného a krajinného plánovania s výnimkou MŽP. Patrí k nim Ministerstvo pôdohospodárstva, Inštitút urbánneho rozvoja, architektonická obec alebo Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR.

Práve posledná menovaná organizácia upozorňuje na obrovské riziká, ktoré zákon prináša, nehovoriac o jeho zbytočnosti. „Ministerstvo životného prostredia sa čoskoro stane najväčším stavebným úradom na Slovensku,“ pripomína Milota Sidorová, podpredsedníčka Úradu pre územné plánovanie a výstavbu SR. „Po vstupe novej legislatívy do platnosti totiž preberie agendu povoľovania stavieb, kde prebieha posudzovanie vplyvov na životné prostredie EIA. Má však záujem získať pod kontrolu aj územné plánovanie. Vymyslelo si pre to pojem krajinné plánovanie.“

Nejde však o integrované krajinné plánovanie v podobnom zmysle, ako v niektorých štátoch západnej Európy. Ide skôr o verziu územného plánovania, ktoré prenáša niektoré kompetencie na iné úrady. Ministerstvo sa obhajuje zmieňovaným Európskym dohovorom o krajine z roku 2005, ktorý prikazuje štátom prijať legislatívu o krajinnom plánovaní. Na Slovensku je však už obsiahnutá v zákonoch o ochrane krajiny, Zákone o výstavbe aj Zákone o územnom plánovaní.

Okrem prebytočnosti je kľúčovým problémom zmena celkového kompetenčného nastavenia plánovania. Tvorcom krajinného plánu nebude obec alebo samosprávny kraj (ako pri územných plánoch), ale predovšetkým okresné úrady. Tu ale nastáva problém, keďže tieto spadajú pod Ministerstvo vnútra SR. Systém sa stane ešte zložitejší.

Treba pripomenúť, že krajinný plán bude záväzný podklad pre územný plán obec či mesta. V prípade obcí bez plánu bude dokonca krajinný plán nahrádzať územný plán.

V tomto je mimoriadne riziko, keďže zhotoviteľom plánov budú osoby s ekologickým, environmentálnym, lesníckym alebo biologickým pozadím, ktoré tak budú vstupovať do tvorby omnoho zložitejších územných plánov. V praxi sa môže stať, že krajinný plánovač v zmysle novej legislatívy navrhne nové ekologické opatrenia – prírodné koridory, remízky, retenčné nádrže alebo chránené pohľady – na mieste významných verejných aj súkromných investícií v intraviláne i extraviláne. Ostatným plánovačom tak neostane nič iné ako tento zásah akceptovať.

Územné plány získajú nový záväzný podklad - krajinný plán, vypracovaný bez širšej diskusie. Zdroj: Bratislava - Hlavné mesto SR

Zákona sa preto obáva aj Peter Jariabka z Republikovej únie zamestnávateľov, ktorý tému konzultoval so Zvolenskou univerzitou či Ústavom krajinného plánovania na SAV. „Oblasť priestorového strategického plánovania vrcholí tvorbou územno-plánovacej dokumentácie, ktorá integruje a uzatvára komplexný rámec záväznej dohody o rozvoji územia,“ vysvetľuje. Územné plány bývajú spravidla spracovávané interdisciplinárne a s ohľadom na vlastnícke pomery, čo je dôvod, prečo trvá ich príprava tak dlho.

Krajinné plány môžu systém dramaticky narušiť. „Namiesto toho, aby zadefinoval dokument, ktorý naštuduje, integruje a interpretuje ako interdisciplinárny územnoplánovací podklad diapazón vrstiev krajinno-ekologických súvislostí pre potreby územného plánu, vytvára neprehľadnú, zložitú a dvojkoľajnú štruktúru procesov s nejednoznačným a neharmonizovaným vzťahom k územnému plánu,“ varuje.

V žiadnom prípade tak nemôže splniť proklamovaný cieľ. „Krajinný plán vystavaný po boku územného plánu je nesystémovým nástrojom, ktorý nemá v modernej legislatíve priestorového plánovania schopnosť zaručiť dynamické dosahovanie cieľov na pomedzí kľúčových legislatív pozemkových úprav, územného plánovania, posudzovania vplyvov na životné prostredie a predovšetkým primárneho míľnika, ktorým je žiadúci integrovaný manažment krajiny,“ zhŕňa Jariabka.

Súhlasí s ním aj Juraj Suchánek z Inštitútu urbánneho rozvoja. „Aj keď prekladatelia tvrdia, že cieľom je integrovať prácu s krajinou, vznik nového systému ide proti integrácii. Potreby ochrany krajiny by sa mali integrovať v existujúcom systéme územných plánov, ktoré už dnes poskytujú možnosti, ako to urobiť. Prípadné nedostatky sa dajú riešiť novelizáciou Zákona o územnom plánovaní.“ Obáva sa značnej komplikácie investičného procesu.

Nový zákon tak vo výsledku neprináša nič nové, čo by ospravedlňovalo jeho vznik. Namiesto toho prichádza s perspektívou narušenia súčasnej aj budúcej formy územného plánovania, kompetenčným chaosom a ohrozením realizácie strategických investícií. Zlepšenie krajiny neprinesie, keďže krajinné plány budú vznikať izolovane od komplexných územných plánov, ktoré berú do úvahy širšie antropogénne aj prírodné vplyvy a parametre.

Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR tak varuje, že ohrozené môžu byť aj projekty typu diaľnica D1 do Košíc, medzinárodné dopravné koridory, výrobné areály (napríklad aj nová automobilka v Košiciach) a podobne. V Bratislave by sa mohla narušiť transformácia viacerých území, ktoré sú už desiatky rokov vytypované na rozvoj a vznik nových polyfunkčných štvrtí.

Naostatok, ani zďaleka to nebude zadarmo. Pre tvorbu a posudzovanie plánov bude potrebné vybudovať personálny aparát, ktorý bude ročne stáť 4-5 miliónov eur. Financovanie je zabezpečené len do konca roka 2026, následne bude štát a jeho občania platiť prevádzkovanie legislatívy, ktorá jeho rozvoju ubližuje bez akýchkoľvek výraznejších výhod. To všetko pri existencii platných nástrojov pre ochranu krajiny.

Celé nové štvrte budú ohrozené, pokiaľ krajinný plánovač rozhodne o nedotknuteľnosti územia - aj keď územný plán hovorí niečo iné. Zdroj: J&T Real Estate

Ako to má vyzerať v ideálnom scenári

Jednotlivé inštitúcie zákonu vytýkajú mnohé chyby a nedostatky, čo sa odrazilo v pripomienkovom procese – celkovo došlo k návrhu zákona 461 pripomienok od širokej škály organizácií aj inštitúcií (ministerstvá, vysoké školy, samosprávy i ekológovia). Existuje obava, aby sa zákon neprijal aj napriek nevysporiadaniu rozporov v podobe vládneho zákona, keďže ide o podmienku pre zisk financií z Plánu obnovy.

Sidorová pripomína, že z pohľadu Plánu obnovy nemusí byť odmietnutie zákona žiaden problém. „Z pohľadu Plánu obnovy sa dá už teraz deklarovať splnenie míľnika, keďže cieľ v oblasti krajinného plánovania bol splnený prijatím iného zákona o územnom plánovaní. V Bruseli by bolo dané riešenie prijaté, čo nám potvrdila aj naša osobná návšteva stáleho zastúpenia Slovenska pri Európskej komisii.“ Kancelária podpredsedníčky vlády SR pre Plán obnovy a odolnosti a využívanie eurofondov tak nevyužíva túto omnoho jednoduchšiu možnosť.

Ak by to ale spravila, nielenže sa otvorí priestor pre čerpanie financií, ale aj pre otvorenú diskusiu o potenciálnom zlepšení záujmom lepšej ochrany prírody a krajiny v rámci existujúcej legislatívy. Odborníci pritom majú vcelku jasnú predstavu. „Krajinno-plánovací mechanizmus má svoje nezastupiteľné miesto ako záväzný územno-plánovací podklad pre potreby spracovania územno-plánovacej dokumentácie,“ potvrdzuje P. Jariabka. Určite sa to ale nemá robiť spochybňovaním územných plánov.

Namiesto toho má byť krajinné plánovanie súčasťou jeho tvorby. „Krajinný plán uchopený ako záväzný územno-plánovací podklad, ktorého legislatívne kreovanie by mala zabezpečiť medzirezortná úzka interakcia s odborníkmi, by mal potenciál priniesť občanom, samosprávam, pozemkovým úpravám a územným plánovačom znalostné penzum do procesu tvorby pozemkových úprav a územného plánu,“ myslí si Jariabka. Predstavuje si pritom syntézu rozličných informácií o krajine, zanesených do GIS, čím by digitálne územné plány budúcnosti získali kvalitné podklady.

Zdôrazňuje pritom potrebu spolupráce expertov. „Vnímam ako nevyhnutné zadefinovanie medziodborového spolupôsobenia odborne spôsobilých osôb pri tvorbe krajinného plánu. Tak ako sa kvalitné územné plánovanie nezaobíde bez spolupôsobenia s prírodovednými, environmentálno-ekologickými a ďalšími profesiami, tak sa krajinné plánovanie nezaobíde bez urbanistického názoru a spolupráce,“ konštatuje Jariabka.

Záverom vyzýva na spoluprácu MŽP SR s ostatnými kľúčovými hráčmi, predovšetkým Úradom pre územné plánovanie a výstavbu, Ministerstvom pôdohospodárstva a rozvoja vidieka a Sekciou Plánu obnovy na Úrade vlády Slovenskej republiky. Inak sa z krajinného plánovania nestane proces, ktorý „priebežne reflektuje potreby adaptácie podmienok udržateľnosti a má potenciál odhaliť architektúru interdisciplinárnych súvislostí a hodnôt krajiny v participatívnom procese, prinášajúcom poznanie o vlastnej krajine miestnemu obyvateľstvu, samospráve a štátnej správe.“

Po interdisciplinarite volá aj Sidorová. „Dnes už nie je nikto schopný tvoriť čokoľvek sám. Krajinár nemôže pracovať bez urbanistu, urbanista bez dopravného inžiniera, dopravný inžinier bez architekta. Nový systém tento systém poprie a aktivity človeka vníma a priori ako negatívny jav.“ To ale nemá nič spoločné s udržateľným rozvojom.

Kvalitné plánovanie môže prebiehať len v rámci participácie odborníkov. Zdroj: Slovenská rada pre zelené budovy

Neurobiť chybu

Slovensko už so železnou pravidelnosťou robí jeden krok dopredu a dva dozadu. Hoci čoskoro príde do platnosti nová stavebná legislatíva, sľubujúca skrátenie povoľovacích konaní a celkové zjednodušenie procesov, zároveň ide štát výstavbu v mnohých ohľadoch takmer úplne zablokovať. V tomto prípade však nejde „potrestať zlých developerov“, ale doslova si streliť do vlastnej nohy.

Zákon o krajinnom plánovaní možno označiť za akéhosi trójskeho koňa vnútri Plánu obnovy, ktorý pod rúškom prospešných zelených opatrení prináša absolútny chaos do beztak zložitej problematiky územného plánovania. Nič také sa pritom nemusí udiať, pokiaľ by bol len jednoducho upravený míľnik a braný do úvahy fakt, že potrebné opatrenia a možnosti už existujú.

Pokiaľ sa nechce Slovensko rozlúčiť s predstavou o modernej krajine, ktorá disponuje kvalitnou infraštruktúrnou sieťou, ochraňuje prírodné zdroje, bojuje proti suburbanizácii,  a efektívne rozvíja mestské prostredie, musí zopakovať svoj postoj z minulosti – Zákon o krajinnom pláne odmietnuť. V opačnom prípade by spravilo mimoriadnu chybu. Univerzálny odpor je dostatočne silným znakom toho, že za lákavým obalom sa skrýva pokazený obsah.

Sledujte YIM.BA na Instagrame.

Sledujte YIM.BA na YouTube.